為落實《全國人大常委會2020年度立法工作計劃》及《國務院2020年立法工作計劃》的工作安排，司法部研究起草了《中華人民共和國行政復議法(修訂)(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)。現就主要問題說明如下。

一、修改的必要性和征求意見稿起草過程

行政復議是解決“民告官”行政爭議和行政機關自我糾錯的重要法定機制，是中國特色社會主義行政制度的重要組成部分。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從推進全面依法治國的大局出發，對行政復議工作部署了一系列新要求。黨的十八屆三中全會決定要求改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，糾正違法或不當行政行為。黨的十八屆四中全會決定要求完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。今年2月，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過了《行政復議體制改革方案》，要求發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。

現行行政復議法制定于1999年，并于2009年和2017年分別對部分條款作了修訂。該法實施二十年來，全國各級行政復議機關共辦理行政復議案件247.8萬件，其中立案并審結204.9萬件，糾正違法或不當行政行為29.6萬件，糾錯率達14.4%，約70%的審結案件實現案結事了、定分止爭，在維護群眾合法權益、促進社會和諧穩定、加快建設法治政府方面發揮了重要作用。與此同時，隨著經濟社會發展，行政復議制度暴露出以下問題：一是管轄體制有待完善。政府及政府部門都承擔復議職責，復議資源過于分散，辦案標準不統一，也不便于群眾找準復議“大門”。二是工作機制有待優化。受案范圍偏窄，難以最大限度吸附行政爭議;案件不論繁簡都按同樣流程辦理，增加群眾時間成本;辦案以書面審查為主，容易引發“暗箱操作”的質疑;行政復議實質性化解爭議的作用還未充分發揮等。三是行政復議與行政訴訟的有機銜接有待加強。為解決上述問題，有必要修改行政復議法。

行政復議法修改列入十三屆全國人大常委會立法規劃后，司法部抓緊啟動相關工作。2019年，先后召開地方政府行政復議機構、專家學者座談會等，聽取各方面意見。今年1月，書面征集各省級人民政府和新疆生產建設兵團行政復議機構的建議。4月，組織有關實務部門和研究機構起草建議稿。6月，參加全國政協“行政復議法修改”雙周協商座談會，聽取有關政協委員和專家學者的意見建議。在綜合各方面意見基礎上，研究起草了征求意見稿，發送中央有關單位、國務院各部門、各省級人民政府和新疆生產建設兵團征求意見，并根據意見作了修改完善。征求意見稿分為總則、行政復議申請、行政復議受理、行政復議審理、行政復議決定、法律責任、附則，共7章102條。

二、修改的指導思想和主要考慮

修改工作的指導思想是，堅持以習近平法治思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，認真落實中央全面依法治國工作會議、中央全面依法治國委員會第三次會議精神和中央全面依法治國委員會印發的《行政復議體制改革方案》，發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用，建設公正、權威的中國特色社會主義行政復議制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。主要修改如下。

(一)關于總則。

征求意見稿總則深入貫徹落實黨中央關于行政復議的重大決策部署，作了以下修改：一是將發揮化解行政爭議的主渠道作用確立為立法目的。(第一條)二是明確規定行政復議工作應當堅持中國共產黨的領導。(第三條)三是完善關于行政復議機關及行政復議機構的規定，強化行政復議機關領導行政復議工作的法定責任。(第四條、第五條)四是加強行政復議能力建設和工作保障，并將現行行政復議法實施條例規定的表彰獎勵制度上升為法律規定等。(第六條、第七條、第八條、第九條)五是為充分體現行政復議居中化解行政爭議的定位，規定申請人對復議決定不服的，應當就原行政行為向法院起訴。(第十條)

(二)關于行政復議的范圍。

為打造化解行政爭議的主渠道，征求意見稿作了以下修改：一是將“具體行政行為”這一學理概念修改為“行政行為”，便于群眾理解和申請行政復議，杜絕行政復議機關推諉受理復議申請。(第一條、第二條、第十一條)二是擴大行政復議范圍，將行政裁決、行政賠償、政府信息公開行為等明確列入行政復議范圍，對行政爭議應收盡收。(第十一條)三是完善行政復議范圍的“負面清單”，除明確排除的行為外，對其他行政行為都可以申請復議。(第十二條)四是擴大附帶審查范圍，群眾對有關行政機關和授權組織制定的行政規范性文件都可以提出附帶審查申請，加強對“紅頭文件”的監督。(第十三條)

(三)關于行政復議申請的提出。

為方便群眾申請行政復議，征求意見稿作了以下修改：一是完善申請人代表人、代理人的相關規定，建立為經濟困難的公民提供行政復議法律援助的制度。(第十五條至第十八條)二是進一步明確特殊情形下被申請人的認定規則。(第十九條至第二十三條)三是將申請行政復議的期限從六十日延長到六個月，更充分保障群眾申請權。(第二十四條)四是對如何申請行政復議予以規范。(第二十七條、第二十八條)五是將輕微行政處罰和政府信息公開行為納入行政復議前置范圍，使行政復議挺在行政訴訟前面化解更多行政爭議，減少群眾訴累。(第二十九條)

(四)關于行政復議管轄體制。

征求意見稿落實《行政復議體制改革方案》的要求，對現行“條塊結合”的管轄體制作了修改，取消地方政府部門的復議職責，由縣級以上地方人民政府統一行使復議職責。同時，相應明確了國務院部門的管轄權限以及保留“條條管轄”體制的特殊情形。(第三十條至第三十三條)

(五)關于行政復議受理。

為確保行政復議機關依法受理案件，征求意見稿作了以下修改：一是規范受理條件。(第三十五條)二是增設對行政復議申請的補正制度，解決群眾“不會復議”的問題。(第三十八條)三是完善行政復議推定受理制度，強化行政復議機關受理責任，方便群眾知悉案件受理進度。(第三十九條)四是對受理后發現不符合受理條件的案件增設駁回申請制度，并配套監督機制。(第四十條)

(六)關于行政復議審理。

為提升行政復議公信力，征求意見稿設計了公開公正、靈活簡便的審理程序：一是規定辦案原則上要通過靈活方式聽取群眾意見，實現開門辦案、陽光復議。(第四十二條)二是將調解確立為辦案原則，應調盡調，充分利用行政系統內的資源優勢從根子上化解行政爭議。(第四十三條)三是健全行政復議證據規則。(第四十九條至第五十六條)四是新設“繁簡分流”的審理模式，簡案快辦、繁案精辦，降低群眾的時間成本。(第六十三條至第六十五條)五是為提高辦案質量，規定對重大疑難復雜案件可以聽證，且被申請人的負責人應當參加聽證。(第五十八條至第六十一條)六是落實《行政復議體制改革方案》要求，建立行政復議委員會，為辦理重大疑難復雜案件提供咨詢意見，提升行政復議公正性。(第六十二條)七是完善行政復議附帶審查的程序和處理方式。(第六十六條至第七十條)

(七)關于行政復議決定。

為實質性化解行政爭議，征求意見稿完善了行政復議決定制度：一是增強決定的公正性，規定未采納行政復議委員會咨詢意見的案件，要經行政復議機關負責人集體討論通過;經聽證的案件，要結合聽證筆錄作出復議決定。(第七十一條)二是完善變更決定的適用情形，引導行政復議機關在復議程序中直接解決群眾關心的實際利益問題。(第七十五條)三是適應實踐需要，細化確認違法決定的適用情形。(第七十七條)四是針對新納入復議范圍的行政協議類爭議規定相應的決定類型。(第七十九條)五是為體現高效的制度優勢，規定適用簡易程序的案件在三十日內審結，適用一般程序的案件的審限不作延長，使行政復議的審限整體上短于行政訴訟，成為化解行政爭議的“快車道”。(第八十三條)六是增設行政復議意見書、建議書及約談通報制度，強化復議監督效能。(第八十五條)七是規定行政復議決定書公開制度。(第八十九條)

(八)關于法律責任。

為保證行政復議法實施效果，征求意見稿對法律責任作了以下修改：一是將行政復議機關、行政復議機構不依法履行行政復議職責的行為全面納入追責范圍。(第九十條、第九十一條)二是增加對拒絕、阻撓行政復議調查取證行為的追責條款。(第九十四條)三是細化行政復議與紀檢監察的銜接機制。(第九十五條、第九十六條)