六、管轄制度更有利于保障司法公正

（一）調整行政案件的一般地域管轄

現行《行政訴訟法》第十七條規定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。”

新《行政訴訟法》將第十七條改為第十八條。第一款規定：“行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。”第二款規定：“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。”

分析：

這是關于行政案件一般地域管轄的規定。

根據現行《行政訴訟法》，不經復議的行政案件，由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經過復議的行政案件，維持原行為的，由最初作出具體行政行為的行政機關所在地的人民法院管轄；改變原行為的，既可以由最初作出具體行政行為的行政機關所在地的人民法院管轄，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。

當前，行政區劃和司法管轄權相對應，行政審判面臨的一個突出問題就是行政干預。一些基層人民法院人、財、物受制于地方政府，與某些行政機關聯系密切，導致行政案件不能判、不好判、不敢判。減少人民法院“地方化”對公正審判造成的影響，必須保障人民法院具有獨立審判權。

為減少地方政府對行政審判的干預，新《行政訴訟法》賦予復議機關所在地人民法院更大的管轄權：經過復議的行政案件，無論是否改變原行政行為，都可以由復議機關所在地人民法院管轄。此外，行政案件跨區域管轄客觀上加大了對行政行為的監督力度，不僅能使行政審判充分發揮其制度功能，還有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益，推動形成相信法律、自覺運用法律化解矛盾的良好氛圍。

（二）明確選擇管轄規則

現行《行政訴訟法》第二十條規定：“兩個以上人民法院都有管轄權的案件，原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的，由最先收到起訴狀的人民法院管轄?！?

新《行政訴訟法》將第二十條改為第二十一條，修改為：“兩個以上人民法院都有管轄權的案件，原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的，由最先立案的人民法院管轄?！?

分析：

這是關于共同管轄和選擇管轄的規定。

新《行政訴訟法》在選擇管轄部分，將“由最先收到起訴狀的人民法院管轄”改為“由最先立案的人民法院管轄”。

（三）明確移送管轄規則

現行《行政訴訟法》第二十一條規定：“人民法院發現受理的案件不屬于自己管轄時，應當移送有管轄權的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送?！?

新《行政訴訟法》將第二十一條改為第二十二條，修改為：“人民法院發現受理的案件不屬于本院管轄的，應當移送有管轄權的人民法院，受移送的人民法院應當受理。受移送的人民法院認為受移送的案件按照規定不屬于本院管轄的，應當報請上級人民法院指定管轄，不得再自行移送?！?

分析：

這是關于移送管轄的規定。

移送管轄必須同時具備3個條件：移送案件的人民法院受理了案件、受理時對案件有管轄權、接受移送的人民法院對案件有管轄權。因此，新《行政訴訟法》在第二十二條增加規定“受移送的人民法院應當受理”。

當然，不同人民法院會對案件管轄權有不同認識，在這種情況下，新《行政訴訟法》規定，受移送人民法院對移送管轄存在異議的，應當“報請上級人民法院指定管轄，不得再自行移送”。

（四）上級人民法院不可將第一審案件向下移交

現行《行政訴訟法》第二十三條第一款規定：“上級人民法院有權審判下級人民法院管轄的第一審行政案件，也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判?！钡诙钜幎ǎ骸跋录壢嗣穹ㄔ簩ζ涔茌牭牡谝粚徯姓讣?，認為需要由上級人民法院審判的，可以報請上級人民法院決定?！?

新《行政訴訟法》將第二十三條改為第二十四條。第一款規定：“上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件?！钡诙钜幎ǎ骸跋录壢嗣穹ㄔ簩ζ涔茌牭牡谝粚徯姓讣?，認為需要由上級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請上級人民法院決定?！?

分析：

這是關于管轄權轉移的規定。

案件管轄權轉移發生在具有上下級審判監督關系的人民法院之間，目的是保證訴訟公正、審判高效。值得注意的是，新《行政訴訟法》取消了關于上級人民法院“可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判”的規定，使行政案件管轄制度更加科學合理。

七、 明確劃定原告的范圍

現行《行政訴訟法》第二十四條第一款規定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告?！钡诙钜幎ǎ骸坝袡嗵崞鹪V訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。”第三款規定：“有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟?！?

新《行政訴訟法》將第二十四條改為第二十五條，將第一款修改為：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！?

分析：

這是關于原告資格的規定。

合理劃定行政訴訟參加人的范圍對行政訴訟制度有著極其重要的作用。從語義角度進行分析，現行《行政訴訟法》只規定提起訴訟的即為原告，并未對原告資格的構成要件作出明確規定。

根據20余年的行政審判實踐，新《行政訴訟法》對于原告、第三人、共同訴訟和委托代理人均作出一定調整，將原告限定為“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民法人或者其他組織。也就是說，行政案件的原告不僅限于行政相對人，還包括其他與行政行為有利害關系的公民、法人和其他組織，明確賦予后者依法尋求救濟的權利。

八、復議機關維持原行政行為的，或可成為共同被告

現行《行政訴訟法》第二十五條共5款，規定了被告資格。第一款規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告?！钡诙钜幎ǎ骸敖洀妥h的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告?！钡谌钜幎ǎ骸皟蓚€以上行政機關作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機關是共同被告。”第四款規定：“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告。”第五款規定：“行政機關被撤銷的，繼續行使其職權的行政機關是被告?！?

新《行政訴訟法》將第二十五條改為第二十六條，將第二款修改為：“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告?！痹黾右豢?，作為第三款：“復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。”將第四款改為第五款，修改為：“行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告?！睂⒌谖蹇罡臑榈诹睿薷臑椋骸靶姓C關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告?！?

分析：

這是關于被告的規定。

對比上述規定可以看出，新《行政訴訟法》對被告資格作出了較大調整。

1.經復議的案件，復議機關決定維持的，與原行為機關是共同被告

在實踐中，一些行政機關的復議機構為維護部門利益對被申請行政復議的行政行為缺乏有效審查，不輕易改變原行政行為，草率作出維持決定。這導致一些當事人認為行政機關“官官相護”，對行政復議制度的功能和作用提出質疑，與行政機關產生爭議后傾向于直接提起行政訴訟，或在原行政行為被復議機關維持后再次尋求法律救濟提起行政訴訟。新《行政訴訟法》將作出維持決定的復議機關列為共同被告，是對行政訴訟監督功能的充分彰顯，倒逼行政機關和復議機關依法行政，加強對行政行為合法性及合理性的公平、公正審查。

2.復議機關不作為，或可成為被告

根據新《行政訴訟法》的規定，復議機關未在法定期限內作出復議決定的，原告既可以原行為機關為被告，也可以復議機關不作為為由起訴復議機關。這賦予行政案件原告更多選擇權，同時也督促復議機關在法定期限內及時作出行政復議決定，避免久拖不決。

3.明確規定委托機關是被告

在實踐中，一些組織受行政機關委托代為行使部分職權，其違法行為同樣會對公民、法人和其他組織的合法權益造成侵害，而一旦發生爭議，受委托組織與行政機關常?；ハ嗤普?，侵權責任難以追究。因此，新《行政訴訟法》刪去了“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告”這一部分規定，統一規定“行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告”。

4.行政機關職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告

當前，行政體制改革不斷深入，各地對食品安全、質量監管等監管職權進行整合，行政部門設置也隨之發生變化。為充分保障當事人的訴權，新《行政訴訟法》增加了關于行政機關職權變更情形下被告資格的規定，避免出現法律空白。